EPDK Başkanı Yusuf Günay'ın 2. Ulusal Enerji Forumu'ndaki Konuşması

ENERJİ SEKTÖRÜ REFORMU KAPSAMINDA;
ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU
TARAFINDAN YAPILAN ÇALIŞMALAR
ve
YENİ DÖNEM PERSPEKTİFLERİ

Yusuf GÜNAY
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Başkanı

2. Enerji Forumu
11 Aralık 2002, İstanbul

Sayın Bakanlarım,

Saygıdeğer Katılımcılar,

Değerli Medya Mensupları,

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu adına heyetinizi saygıyla selamlıyorum. Enerji sektörünün seçkin simalarının bir araya gelerek Türkiye enerji sektörüne ilişkin değerlendirmelerde bulunacağı bu forumun, ilgili tarafların istifadesine sunulabilecek sonuçlar ortaya koymasını temenni ediyorum.

Ülkemiz, kalkınma hedeflerini gelişmiş ülkelerle entegrasyon doğrultusunda belirlemiştir. Özellikle sanayi sektörümüzün, Avrupa Birliği ülkeleri ile rekabet edebilecek düzeye çıkarabilmesi için büyük bir mücadele verilmektedir.

Bu bağlamda, ülkemizde ekonomiyi doğrudan ilgilendiren birçok alanda kapsamlı reformlar yapılmaya başlanmıştır.

Uygulamaya konulan reform süreçlerinin belirgin iki dinamiğini serbestleştirme ve rekabet oluşturmaktadır. Tekel konumundaki alanların rekabet esasına dayalı olarak serbestleştirilmesi, kamunun görev alanının yeniden tanımlanmasını da gerektirmektedir.

Yeni tanımlama içerisinde kamusal erk, yatırım güvenliğinin sağlanması ve sürdürülebilmesi için, eşit taraflar arasında ayrım yapılmamasını, kararların günlük siyasi mülahazalarla oluşturulmamasını şeffaflığı ve düzenleme sürecinde ilgili tarafların katılımını sağlayacak yönetişim olgusunu temin etmek durumundadır.

Kamusal erkin bu şekilde yeniden konumlandırılması düzenleyici kurum pratiğinde ifadesini bulmaktadır. Bu bağlamda düzenleyici kurumlar, elektrik ve telekom gibi ağ sanayi konumundaki altyapı sektörlerinde rekabete açılma sonrası düzenleme ve denetleme görevlerinin eşit taraflar arasında ayrım gözetilmeden gerçekleştirilmesinden sorumludur. Bu işlevsel görevler, piyasaların tam olarak serbestleştirilmesi durumunda dahi yerine getirilmek zorundadır. Çünkü, doğal tekel niteliği olan altyapı şebekelerine herkesin ulaşabilmesi ve bu şebekelerin adilane bir şekilde kullanılmasının düzenlenmesi ve denetlenmesi süreklilik arz eden bir kamu görevidir.

Düzenleyici kurum olgusu, düzenleyici reform perspektifinin ayrılmaz ve önemli bir parçası olarak, özellikle 1990'lı yılların başından itibaren gelişmiş ülkelerin ve bilhassa OECD ile Avrupa Birliğine üye ülkelerin gündemine girmiş bulunmaktadır. 1980'li yılların sonlarına doğru başta Amerika Birleşik Devletleri ile İngiltere'de uygulamaya konan düzenleyici reform süreci sonucunda, bugün itibariyle Almanya hariç diğer tüm Avrupa Birliği üyelerinde, aday ülkelerin çoğunda enerji sektörü bağımsız düzenleyici kurumlar tarafından düzenlenmekte ve denetlenmektedir.

Ülkemizde elektrik sektörü reformu çalışmalarına, Avrupa Birliği'nin 96/92 sayılı Direktifinin yayımlanmasından bir yıl sonra, 1997 yılında, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından başlanmıştır.

Bu çalışmalar, Avrupa Birliğine üyelik sürecinde 2000 yılının Kasım ayında açıklanan Katılım Ortaklığı Belgesi ile ivme kazanmıştır.

Katılım Ortaklığı Belgesinde; elektrik ve doğal gaz piyasalarının Avrupa Birliği direktiflerine uygun olarak serbestleştirilmesi ve bu bağlamda görevini etkin biçimde ifa edecek bağımsız bir düzenleyici kurulun tesis edilmesi öngörülmüştür. Aynı zamanda, enerji sektörünün serbestleştirilmesi çalışmalarının bir parçası olarak sektörde faaliyet gösteren kamu ve özel sektör kuruluşlarının yeniden yapılandırılması hususu da Belge kapsamında yerine getirilmesi gereken faaliyetler olarak ifade edilmiştir.

Bugün itibariyle bu belgede yer alan hususların çok önemli bir bölümünün gerçekleştirildiğini söylemekten mutluluk duyuyorum. Avrupa Birliği Komisyonu tarafından 9 Ekim 2002 tarihinde yayımlanan son İlerleme Raporu'nda; enerji sektöründe Kurumumuz tarafından yapılan çalışmalar önemli gelişmeler olarak kaydedilmekte ve Türk Enerji Mevzuatının Topluluk Müktesebatına uyum açısından göstermiş olduğu önemli ilerlemenin altı çizilmektedir.

Enerji sektörünün değerli temsilcileri,

Kurumumuz, elektrik enerjisi sektörünün rekabete açılması sürecinde ve sonrasında, düzenleme ve denetleme görevlerini şeffaflık temelinde eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin gerçekleştirmeye özen göstermektedir. Hazırlık dönemi İçerisinde hazırlamış olduğumuz ikincil mevzuatın, Türkiye'de bir ilk olarak kamuoyunun görüş ve önerilerine açılmak suretiyle nihai hale getirilmiş olması, bu özenin somut bir ifadesidir. Bu katılımcı anlayış önümüzdeki dönemde de devam edecektir.

Elektrik enerjisi sektörüne ilişkin diğer ülke uygulamalarında, rekabet esasına dayalı bir elektrik piyasasının oluşturulmasının, ancak ilgili tüm kurum ve kuruluşların reform sürecine aynı özen ve titizlikle yaklaşması ile mümkün olduğunu göstermektedir. Bu bağlamda, serbestleştirilme süreci devam eden elektrik enerjisi sektöründe, halen kamunun hakim durumda bulunmasının geçici bir durum olduğunu, esas itibariyle oluşturulması öngörülen piyasanın özel hukuk hükümlerine tabi olacağını; dolayısıyla kamu şirketlerinin de özel sektör şirketleriyle aynı konumda olduğunu ve diğer piyasa katılımcılarından farklı bir muameleye tabi tutulmamaları gerektiğini üst otorite durumundaki ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının dikkatine sunmak istiyorum.

Bu durum, doğal gaz piyasası için de geçerlidir. Bu itibarla, Hazine Müsteşarlığımız ile Devlet "Planlama Teşkilatı Müsteşarlığımızın, enerji KiT'lerine ilişkin finansman kararnamelerini oluştururken, konuya bu bakış açısıyla yaklaşmalarının, reform sürecinin başarısı açısından zorunlu olduğunu düşünüyorum.

Diğer taraftan, elektrik sektöründe piyasanın serbestleştirilmesinin temel şartlarından birisi, iletim sisteminin işletilmesi İçin gerekli olan ölçme-iletişim-kontrol altyapısının kurulmasıdır. Tüm ticari anlaşmalar ve satış taahhütleri bu altyapı vasıtası ile gerçekleştirilecektir. Bu gerekçe doğrultusunda, iletim sisteminin işleyişi ile ilgili bu altyapının sağlıklı bir şekilde geliştirilmesi kadar, gecikmeden hizmete girmesinin sağlanması için gereken önlemlerin alınması da hayati önem taşımaktadır. İletim sisteminin yetersizliği, üretimin önünde bir engel olmaktan çıkarılmalıdır.

Ayrıca, Elektrik Piyasası Kanunu gereği, gerçek maliyetlere dayalı serbest bir piyasanın oluşturulabilmesi için mülkiyeti DSİ uhdesinde bulunan hidroelektrik santralların, bir an evvel EÜAŞ'a devredilmesinin de büyük önem taşıdığını, bu yasal zorunluluğun ivedilikle yerine getirilmesi gerektiğini belirtmek isterim.

Bilindiği üzere Elektrik Piyasası Kanunu, Kanunda öngörülen ikincil mevzuatın hazırlanması ve düzenlemelerin gerçekleştirilebilmesini teminen, bir defaya mahsus 6 ay uzatılabilecek 18 aylık bir hazırlık dönemi öngörmekteydi.

Diğer ülke uygulamalarına bakıldığında, piyasa açılmadan önceki hazırlık dönemlerinin, özelleştirmeyi de kapsayacak şekilde tasarımlandırıldığı ve uzun bir döneme yayıldığı görülmektedir. Bu konuda en ileri düzeyde o!an İngiltere'de bile hazırlık dönemi yıllar almıştır. Ülkemizde ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 9 aylık bir gecikmeyle atanmış olmasına rağmen, 18 ayda yapılması öngörülen düzenlemeler, mesai arkadaşlarımın özverili çalışmalarıyla 9 aya sığdırılmış ve 6 aylık ek süre kullanılmaksızın Kurumumuz 3 Eylül 2002 tarihi itibariyle lisans başvurularını kabul etmeye ve değerlendirmeye başlamıştır.

Bugüne kadar değişik faaliyet alanlarına ilişkin çok sayıda lisans başvurusu alınmış olup, başvuru gereklerini yerine getirenlerin taleplerinin değerlendirilmesine devam edilmektedir. Sektörde faaliyet göstermekte olan tüzel kişilerin lisans başvurularına ilişkin işlemler, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde öngörülen takvim dahilinde sürdürülmektedir.

Buna göre, Elektrik Üretim A.Ş., Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. ve Türkiye Elektrik İletim A.Ş. lisans başvurularını yapmışlardır. Diğer bir kamu iktisadi teşebbüsü olan Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. ise 3 Ocak 2003 tarihine kadar lisans başvurusunda bulunacaktır. TEDAŞ'ın lisans başvurusunu 18 dağıtım bölgesine göre yapması hususunda; Kurumumuz, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ve TEDAŞ arasında mutabakata varılmıştır.

TEDAŞ'a lisans verilmesi reform süreci açısından önemli bir dönüm noktasını işaret etmektedir TEDAŞ'ın 18 dağıtım bölgesi için lisans almasıyla birlikte, ki bu sürecin Mart 2003 başında gerçekleşeceğini tahmin etmekteyiz, ülkemizde ilk kez bölgesel tarife yapısına geçilmiş olacaktır. Elektrik Piyasası Kanununun maliyetleri yansıtan ve bu anlamıyla çapraz sübvansiyona izin vermeyen bir piyasanın oluşturulmasını öngörmesi nedeniyle, bölgesel tarife uygulaması, bölgelerarası gelişmişlik düzeyi ve bölgelerarası kayıp-kaçak oranlarının oldukça farklılaşmasına bağlı olarak, bazı tüketicilerin desteklenmesini gerektirebilecektir.

4628 sayılı Kanuna göre desteklemenin piyasada oluşacak fiyat yapısını bozmadan doğrudan tüketicilere geri ödeme şeklinde yapılması hükme bağlanmıştır. Bu itibarla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığının, hangi tüketicilerin nasıl ve ne oranda destekleneceğini belirlemeleri gerekmektedir.

Saygıdeğer Katılımcılar,

Enerji sektörüne ilişkin olarak sürdürülen reform sadece yasal bir değişiklik olmanın ötesinde anlamlar taşımaktadır. Düzen değişikliği iddiasını taşıyan reformla; sektörün fiziki ve yasal altyapısının yanısıra kaçınılmaz olarak zihniyetlerin, anlayışların ve bakış açılarının da değişmesi, yenilenmesi gündeme gelmektedir. Bu hususun tezahürünün devlet-vatandaş ilişkisi içerisinde de görülmesi gerekir. Devlet-vatandaş ilişkileri bağlamında önem arz eden konulardan birisi ise Devletin asli görevlerini yerine getirmede kullandığı kaynakların vergi ilişkileri temelinde şekillenmesidir.

Elektrik Piyasası Kanununun elektrik enerjisini rekabet ortamında ticareti yapılabilen bir piyasa malı olarak nitelemesi nedeniyle, elektrik fiyatlarındaki piyasa dışı unsurlar kapsamında yer alan TRT payının fiyat yapısından çıkarılması önerimizi bir kez daha kamuoyunun değerlendirmesine sunuyorum. Ayrıca, tüketiciye yansıyan elektrik fiyatları içerisinde yer alan ve piyasa faaliyeti ile uzak yakın ilgisi bulunmayan Belediye Tüketim Vergisi uygulamasının da gözden geçirilmesinde büyük yarar olduğunu belirtmek istiyorum.

Türkiye, OECD ülkeleri arasında sanayi abonelerine Japonya ve İtalya'dan sonra en yüksek elektrik fiyatı uygulayan ülkedir. Bunun yanısıra, OECD ülkeleri arasında mesken fiyatının sanayi fiyatına oranının en düşük olduğu ülke de Türkiye'dir. Türkiye'de bu oran 1,05 iken Danimarka'da 3,5, Fransa ve Almanya'da 2,75, ABD'de 2'dir.

Bir diğer ifadeyle, diğer ülkelerdeki fiyat oluşumları ile Türkiye'deki fiyat oluşumu arasında sanayicilerimiz aleyhine önemli bir fark bulunmakta olup, ülkemiz sanayicileri bir anlamda mesken abonelerini sübvanse etmektedir. Bu husus ülkemizin sanayileşme hedefi ile açık bir çelişki oluşturmaktadır. Zira sanayide en büyük maliyet unsurlarından biri enerjidir.

Ülkemizde elektrik fiyatlarının yüksek olmasında değişik etkenler bulunmaktadır. Bu etkenleri üretim, iletim ve dağıtım aşamalarına göre gruplandırmak mümkündür. Üretim aşamasında en önemli etken, Yap İşlet ve Yap İşlet Devret santrallannın İlk yıllarda tarifelerinin, sözleşmeleri gereği yüksek olmasıdır. Zamanla bu santrallarm tarifeleri azalsa da, tarifelerin her yıl ABD Tüketici Fiyatları Endeksine göre eşkale edilmeleri nedeniyle, tarifelerin makul düzeylere inmesi çok güç görünmektedir. Bu itibarla bu sözleşmeleri; gerek fiyatlarının yüksek olması gerekse müzakereye açık arz fazlası yaratılması amacı doğrultusunda, lisans başvurularının değerlendirilmesi sürecinde, tamamen hukukun içerisinde kalmak suretiyle yeniden müzakere edeceğimizi ifade etmek isterim.

Kamunun mülkiyetinde bulunan termik santrallerin eski olması ve gerekli iyileştirmelerin yapılmamış olması, santral verimliliklerinin düşmesi sonucu maliyetleri artırıcı bir etki yaratan bir diğer unsurdur.

İletim aşamasında ise maliyetleri artırıcı en önemli teknik etken iletim kayıplarıdır. Bu kayıpların % 3 civarında olduğu söylenmekteyse de henüz gerçek anlamda ölçümlenmiş bir veri mevcut olmayıp, ölçülmesi gerekmektedir. Bunun yanı sıra, sözleşmeler gereği ve alışkanlıkların bir sonucu olarak yük dağıtım faaliyetlerinde yaşanan yetersizlikleri de olumsuz bir etken olarak ifade etmek mümkündür.

Dağıtım aşamasında ise kayıp ve kaçakların oranı % 22 seviyesine çıkmaktadır. Bu oran, OECD ülkeleri arasında en yüksek düzeyi temsil etmektedir. Bu orana, fatura edilemeyen; edilse bile tahsil edilemeyen veya geç tahsil edilebilen enerji bedellerini de eklemek gerekir. Ne yazık ki uygulamada bu sorunların üzerine kararlılıkla gitmek yerine çözüm, çapraz sübvansiyon yapmakta aranmış ve böylelikle ulusal ekonomi üzerinde görünmeyen yükler meydana getirilmiştir.

Ancak, piyasa gelişimi ve piyasa ihtiyaçları dikkate alınmaksızın fiyatların suni yöntemlerle düşürülmeye çalışılmasının olumlu sonuç vermeyeceği de Kaliforniya Krizi ile somut olarak ispatlanmıştır. Bu açıdan, EPDK olarak ancak gerçek anlamda rekabetçi bir piyasada oluşacak fiyatların düşüş eğilimi göstereceğine inanmaktayız.

Kurumumuz, Kanunla kendisine verilmiş görev ve yetkileri en iyi şekilde yerine getirme kararlılığındadır. Bu kararlılığımızın bir ifadesi olarak, performans denetiminin de en az mali denetim kadar önemli olduğuna inanmaktayız. Bu konuda atılacak her türlü adımı destekleyeceğimizin bilinmesini isterim.

Sayın Katılımcılar,

Doğal gaz sektörü reformunun çerçevesini çizen 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun öngörmüş olduğu hazırlık dönemi 18 ay olarak uygulanmış ve doğal gaz piyasası 2 Kasım 2002 tarihi itibariyle açılmıştır. Bu tarih itibariyle, doğal gaz piyasasına ilişkin tüm tasarruf yetkisi Kurumumuza geçmiş bulunmaktadır. Bu bağlamda, Kasım ve Aralık 2002 aylarında uygulanacak doğal gaz fiyatları, Kurulumuz tarafından belirlenerek ilan edilmiştir.

Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile kurulması öngörülen yeni piyasa yapısı esas olarak 3 ana kategoriden oluşmaktadır. Ülkemizin doğal gaz açısından ithalatçı bir konumda bulunması nedeniyle, doğal gaz temini bir kategori; temin edilen doğal gazın ticaretinin yapılması ikinci kategori; ve pazarlanan doğal gazın tüketimi aşaması ise üçüncü bir kategori olarak değerlendirilebilir.

Bu yapıda dikkat çeken hususlardan biri de doğal gazın yeniden ihraç edilmesinin mümkün olmasıdır. Bu durum ülkemizin enerji köprüsü olma hedefi ile örtüşmektedir.

4646 sayılı Kanun tüketiciler açısından da bir dizi imkanlar getirmektedir. Kurulumuz tarafından belirlenecek limitin üzerinde yıllık tüketimleri olan tüketiciler ile Kanunda özel olarak sayılan diğer gerçek ve tüzel kişiler tedarikçilerini seçme hakkına sahip olacaktır. Kanun, maliyetleri yansıtan fiyat yapısını esas kıldığından, piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiçbir maliyet unsuru tarifelerde yer almayacaktır. Mevcut durumda halkımızın şikayetlerine neden olan bazı bedeller, yeni piyasa yapısında olmayacaktır. Aboneler doğal gaz alımına başlarken şebekeye bağlanmak için sadece bağlantı bedeli ödeyecek olup, yeni abonelerin sayaçları dağıtım şirketlerinin mülkiyetinde olacaktır.

Sözleşmelerle alımı kararlaştırılmış doğal gaz miktarının, Türkiye toplam talebinin üzerinde olması ve bu durumun orta vadede de devam edeceğinin beklenmesi nedeniyle, ilk etapta doğal gaz kullanımının yaygınlaştırılmasına yönelik adımların ivedilikle atılması gerekmektedir.

Bu çerçevede, doğal gaz tüketiminin yaygınlaştırılması amacıyla, bu yıl sonuna kadar ilk şehir içi dağıtım ihalesi sürecinin başlatılmasını planlamaktayız.

Diğer taraftan, Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile bugüne kadar BOTAŞ tarafından bağıtlanan toplam 67,8 milyar m³'lük doğal gaz alım sözleşmesinin tedrici olarak piyasaya devredilmesi öngörülmüştür. Bu sürenin kısa tutulması, iç piyasada rekabet olgusunun biran evvel gerçekleşmesini ve dolayısıyla fiyatların düşmesini sağlayacaktır. Bu düşüş, aynı zamanda elektrik fiyatlarında da dolaylı bir düşüş yaratacaktır. Bu süreç, doğal gazın ihraç edilmek üzere ithal edilmesine de katkı sağlayacak, böylelikle ödemeler dengesi açısından da olumlu bir adım atılmış olacaktır.

Ayrıca, Kurulumuz doğal gaz ithalat lisanslarını verme aşamasında, mevcut doğal gaz sözleşmeleri iç hukuk açısından değerlendirilecektir.

Sayın Bakanlarım,

Bugüne kadar sürdürülen çalışmalar elektrik ve doğal gaz sektörlerine ilişkin reformları ilgilendirmektedir. Enerji sektörünün bütünlüğü açısından, petrol sektörünün serbestleştirilmesini öngören Petrol Piyasası Kanun tasarısı, 57 nci Hükümet tarafından TBMM'ye sevk edilmiş ancak kadük olmuştur. Söz konusu tasarı, petrol piyasasının serbestleştirilmesine ilişkin hükümlerin yanısıra Elektrik Piyasası Kanununda ve özelikle Doğal Gaz Piyasası Kanununda köklü değişiklikler içermekteydi. Bu tasarının Hükümetimiz tarafından yeniden TBMM gündemine getirilmesi ve kanunlaştırılması, enerji sektörü düzenleyici reformunun bütünlenmesi açısından çok büyük anlam taşımaktadır.

Sayın Bakanlarım, Saygıdeğer Katılımcılar, Değerli Medya Mensupları,

Buraya kadar anlatmaya çalıştığım üzere, enerji sektörü reformunda önemli sayılabilecek dönüm noktaları aşılmıştır.

Önümüzdeki dönemde atılması gereken adımların cesaretle atılması konusunda Hükümetimizin bize vereceği destek, reform sürecini daha hızlı ve daha güçlü bir şekilde yürütmemize imkan tanıyacaktır. Enerji sektörü reformu, ağ sanayi konumundaki bir sektöre ilişkin olması nedeniyle ülkemizde uygulanmakta olan düzenleyici reformlar arasında özel öneme haizdir. Enerji sektörü reformunun başarısı, doğrudan ekonomiye yansıyarak başta sanayicilerimiz olmak üzere tüm vatandaşlarımızın refahının artmasına katkı sağlayacaktır. Reformun başarıya ulaşabilmesi açısından EPDK olarak, kapasitemize, bilgi birikimimize, deneyimlerimize ve çalışma azmimize güveniyoruz.

Dinlediğiniz için teşekkür ediyor, şahsım, Kurul üyesi arkadaşlarım ve Kurum personelimiz adına saygılar sunuyorum.